河南省教育科學規劃與評估院

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成 果 要 報

第10期

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河南省教育科學規劃領導小組辦公室                                       2019年1月9日

河南省財政性教育經費投入科學化問題研究

摘  要：報告實證分析了河南省財政性教育經費投入的現狀，發現“兩個比例”近年來均持續下降，從“三個增長”看，生均財政性教育費用投入有向義務教育調整趨勢，義務教育預算內教育事業費支出逐年增長，但增長率逐年下降。從投入主體結構看，中央、省級政府在河南教育經費占比均持續下降，市縣級財政負擔上升。報告根據聯合國教科文組織的數據，研究總結了政府教育支出的總量投入的3個經驗規律和政府教育投入結構的兩個經驗規律。對河南省財政性教育經費的投入總量進行科學評價結論為：結論1：河南省財政性教育經費投入總量明顯不足。結論2：中國政府（包括地方政府）教育投入歷史欠賬較多，財政性教育經費的投入占GDP必須高于4%。對河南省財政性教育經費投入主體的評價結論：結論1.河南省財政性教育經費投入不足的根源在于中央財政和省級財政教育投入的下降，中央財政專項教育轉移支付很不穩定。結論 2.河南省區域間財政性教育支出壓力與區域經濟發展水平密切相關，經濟發展水平低的市縣教育財政支出壓力大，中央和省級政府宏觀調節有待加強。報告最后提出了河南省財政性教育經費投入的科學化的五條政策建議：依據教育發展的客觀需求，確定教育財政投入總量的科學化；制定財政性教育經費投入相關法規，提高教育部門話語權；重構政府間的教育財政保障責任，實現投入主體的科學化；優化教育經費投入內部結構，提高財政投入效果的科學化；規范財政投入的程序，實現財政教育投入管理科學化。

　　一、河南省財政性教育經費投入的現狀

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　　從財政性教育經費投入總量變化看，主要觀察“2個比例，3個增長”。從兩個比例看，2012年河南省財政性教育經費投入占GDP的比重，達到規定的4.08%，但2013-2015年這一指標持續下降，2015年為3.7%。

　　從河南省公共財政預算內教育經費支出占財政支出的比例看，2012年達到22.1%，此后，這一比例逐年下降，到2015年下降到18.7%，比2012年下降約3.4個百分點。 

　　從三個增長看，河南省各級教育生均財政性教育費用的情況，高中以上教育投入波動較大，生均財政性教育費用投入有向義務教育調整趨勢。從各級教育生均預算內教育事業費支出看，義務教育預算內教育事業費支出逐年增長，但增長率逐年下降。其它波動較大。從各級教育生均預算內公用經費支出看，義務教育生均預算內教育公用經費2012年有較大增長，但2015年出現下降。

　?。ǘ┖幽鲜∝斦越逃涃M投入結構及變化情況

　　 首先，從層次結構看，若設小學教育的財政性教育經費投入為1，則2012年河南省普通小學、普通初中、普通高中、中等職業學校、普通高等學校財政性教育經費投入比例分別為：1︰1.73︰1.61︰1.73︰3.23；2013年這一比例為1︰1.68︰1.48︰1.57︰2.74；2014年這一比例變化為1︰1.62︰1.37︰1.37︰2.75，這一結果表明義務教育財政性教育經費投入相對增加，高等教育財政性教育經費投入持續下降。其次，從財政性教育經費投入的城鄉結構看，河南農村基礎教育資源配置相對較差，主要表現在，農村學校除生均教育土地使用比城市學校較高外，在網絡使用、計算機配備、音樂美術器材、圖書和實驗設備等方面都遠遠落后于城市學校。再次，財政性教育經費投入的主體結構看，從2011年到2015年，中央財政對河南教育投入占比的從23%下降到2015年的14.7%，省級財政從12.2%下降到2015年的7.8%，而市縣級財政負擔從從64.9%上升到2015年的77.6%。最后，從河南省財政性教育經費支出的用途結構看，事業費占教育預算比例高達97%左右，而基本建設費用占2%左右，事業費是主要是維持性支出，而基本建設主要是發展性支出，事業費支出占比較高，說明教育經費投入主要保持教育的運轉，而改善辦學條件支出體現在基本建設上，支出不足。公用經費占事業費比例達到50%左右，說明人員工資和公用經費安排較為均衡。

　　二、河南省財政性教育經費投入科學化分析與評價

　　 該部分對河南省財政性教育經費的投入進行分析評價，由于財政性教育經費是政府教育支出的主要組成部分，因此，通過研究政府教育支出投入規律可以對現行財政性教育經費投入進行科學評價。

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　　根據聯合國教科文組織的數據，研究總結了政府教育支出的總量投入的3個經驗規律：

　　規律1：政府教育支出占GDP的比例不是固定不變的，隨著經濟增長的波動而波動。

　　規律2：隨著人均收入水平的提高，政府教育支出占GDP的比例也隨之提高，高收入經濟體、中等收入經濟體與低收入經濟體平均差距約為1個百分點。

　　規律3：中等收入經濟體政府教育支出占GDP的平均比例約為4%。

　?。ǘ┖幽鲜∝斦越逃涃M的投入總量評價

　　按照這些經驗規律分析評價財政性教育經費投入總量投入發現，中國目前人均GDP已經達到中高收入階段，按照上述經驗規律，河南省財政性教育經費投入明顯不足，從2012年到2015年，河南省財政性教育經費投入占GDP只有在2012年，在中央的三令五申下達到4.08%，此后持續下降，2015年下降到3.7%，比2012年下降1.1個百分點，這一比例與中低等收入經濟體相同。根據世界銀行的數據，中國從1970年到1998年，政府教育支出占GDP的平均比例為1.86%，從中可以看出，中國教育投入歷史欠賬較大。

　　對河南省財政性教育經費的投入總量進行科學評價結論為：1.河南省財政性教育經費投入總量明顯不足。2.中國政府(包括地方政府)教育投入歷史欠賬較多,財政性教育經費的投入占GDP必須高于4%。   

　?。ㄈ┱逃度氲慕Y構的科學化

　　政府教育投入的科學化從宏觀上要總量合理，結構優化。而影響教育投入結構的因素主要包括國家的資源配置機制、財政體制、經濟發展階段和受教育人口的年齡結構等。盡管影響因素較多，但在市場經濟體制下，通過分析世界各國教育投入結構，仍可以總結出政府教育投入結構優化的一般規律。政府教育投入結構的兩個經驗規律為：

　　規律1：政府教育人均支出隨著教育層次的提高而提高，在人均收入較低時，大學生人均教育支出較高，而隨著人均收入水平的提高，大學生人均教育支出的相對值將下降。

　　規律2：中等收入經濟體小學生、中學生、大學生政府教育人均支出的相對值在1:1.3:1.5左右較為合理。

　?。ㄋ模┖幽鲜∝斦越逃涃M的投入結構科學性評價

　　根據政府教育投入結構的一般規律，對河南省財政性教育經費投入結構進行科學性評價，得出以下結論：

　　河南省小學生、中學生和大學生的人均財政支出調整逐步趨于合理化，但大學生人均支出水平相對于小學生和中學生仍然較高，三級教育的投入結構需要進一步優化。

　?。ㄎ澹┖幽鲜∝斦越逃涃M投入主體的科學性評價

　　1.河南省財政性教育經費投入不足的根源在于中央財政和省級財政教育投入的下降，中央財政專項教育轉移支付很不穩定。

　　2.河南省區域間財政性教育支出壓力與區域經濟發展水平密切相關，經濟發展水平低的市縣教育財政支出壓力大，中央和省級政府宏觀調節有待加強。

　　三、河南省財政性教育經費投入的科學化思路與政策建議

　?。ㄒ唬┮罁逃l展的客觀需求，確定教育財政投入總量的科學化

　　首先，教育投入總量，包括教育事業費（人員經費+公用經費）+基建經費。人員經費根據各級各類學校是生師比，以及相關規定和發展需要大致可以計算出人員經費總額。公用經費與辦學成本相關，而辦學成本與辦學條件基本標準和教育教學基本需要密切相關。其計算步驟為：步驟一，根據人口變化趨勢，科學預測學齡人口變化。步驟二，根據辦學標準，計算教育投入歷史欠賬。步驟三，根據目前社會發展水平，計算出各級各類學校的運行費用。步驟四，通過這些詳細和準確的數據計算出的教育投入總量，制訂投入計劃，然后向河南省人大委員會遞交報告。其次，短期內財政性教育經費占GDP 的比例達到4%目標以上。

　?。ǘ┲贫ㄘ斦越逃涃M投入相關法規，提高教育部門話語權

　　教育投入的法制保障符合國際慣例，明確各級政府教育投入責任，對教育經費投入制訂法律。

　?。ㄈ┲貥嬚g的教育財政保障責任，實現投入主體的科學化

　　河南省應將義務教育投入主體的重心上移，著重強調中央和省級政府的責任。按照各級政府占有全國財政總收入的份額來計算,中央政府的財政收入占全國財政收入的一半以上,其對義務教育經費投入的比例應在50%左右；省級政府對義務教育投入的比例約為30%，市、縣兩級政府分擔剩余義務教育經費的20%的比例，其中縣級政府主要應以管理為主,鄉鎮政府對義務教育經費的投入責任應該予以免除。根據各級政府的財政能力確定其對義務教育承擔的相應責任，是從制度上推動義務教育投入增加的根本出路。

　?。ㄋ模﹥灮逃涃M投入內部結構，提高財政投入效果的科學化

　　首先，河南省小學生、中學生和大學生的人均財政支出調整逐步趨于合理化，但大學生人均支出水平相對于小學生和中學生仍然較高，三級教育的投入結構需要進一步優化。

　　其次，在財政的教育投入結構方面，應該按照有利于提高教育質量的需要，擴大財政對教育領域的公用經費的投入比例，尤其要加強對公用經費中正常教研經費和教師培訓的投入。

　　再次，財政性教育投入的增量重點用于縮小地區之間和城鄉之間的公共教育投入差異，尤其要加強對貧困縣鄉的農村中小學義務教育投入。

　　最后，增加特殊群體的財政支持。促使城鄉教育事業均衡發展，落實國家助學貸款政策，建立涵蓋農村幼兒教育在內的扶貧助學長效機制；對享受最低生活保障待遇家庭子女等實行免費義務教育和高中階段教育。

　?。ㄎ澹┮幏敦斦度氲某绦?，實現財政教育投入管理科學化

　　首先，要將各種來源的財政性教育基金統一管理，將教育經費的分級撥付方式改為國庫直接支付，稅收中撥付的資金應與教育附加投入、預算外收入等放在一個賬戶內管理。在預算中將教育事業費和教育基建支出合并，實現教育經費預算單列，將其預算科目細化、級次升格。

　　其次，加強財政性教育經費的預算管理。公示特別投入的使用狀況，引入評價和問責制度。

　　最后，設立高等教育撥款“緩沖”機構。

　　2016年度河南省教育科學規劃重大招標課題

　　課題編號：編號：（2016）-JKGHZDZB—02

　　鄭州大學商學院  段平方  供稿